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autor Selmos
14/12/2009 10:50:30 - Atualizado em 14/12/2009 14:25:42 cadastre sua notícia/anúncio grátis

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Alcance territorial da legislação ambiental: resumo

No balanço dos artigos publicados em 2009 destacam-se questões muito polemicas. Neste ano crise econômica, problemas climáticos e questões indígenas foram notícias importantes especialmente para o agronegócio. No sentido de manter o debate e fazer uma retrospectiva dos artigos mais polêmicos publicados em 2009 segue, abaixo, o artigo completo referente à pesquisa Alcance Territorial da Legislação Ambiental e Indigenista desenvolvida pela Embrapa 

Índice

Alcance territorial da legislação ambiental: resumo

O Alcance da Legislação Ambiental e Territorial

Alcance territorial da legislação ambiental: antecedentes

Alcance territorial da legislação ambiental: objetivos e metas

Alcance territorial da legislação ambiental:material e método

Alcance territorial da legislação ambiental: resultados

Alcance territorial da legislação ambiental: conclusões

Alcance territorial da legislação ambiental: referências


Resumo

1 - Introdução

Qual a disponibilidade de terras para ampliar a produção de alimentos e energia, para a reforma agrária, para o crescimento das cidades e a instalação de obras de infra-estrutura no Brasil? Segundo pesquisa iniciada em 2008 pela Embrapa Monitoramento por Satélite, em termos legais, cerca de 30% do país seria passível de ocupação agrícola intensiva. A pesquisa desenvolveu um sistema de gestão territorial com base em dados de satélites, informações cartográficas digitais de diversos institutos e banco de dados, vem estimando e mapeando, através de modelos de geoprocessamento, o alcance territorial da legislação ambiental, indigenista e outras em todo o território nacional. Trata-se de um processo de pesquisa, em contínuo aperfeiçoamento, com base em novos dados obtidos e ajustes nos métodos em função da complexidade do tema e da dinâmica das informações.

Os problemas de ordenamento territorial e de uso legal das terras no Brasil são o resultado de um processo através do qual, nos últimos anos, um número significativo de áreas foi destinado à proteção ambiental e ao uso exclusivo de algumas populações, enquanto uma série de medidas legais restringiu severamente a possibilidade de remoção da vegetação natural, exigindo sua recomposição e o fim das atividades agrícolas intensivas nessas áreas. A pesquisa da Embrapa mapeou, mediu e avaliou, pela primeira vez, diversos cenários de alcance territorial dessa legislação no Brasil, com base em imagens de satélite, cartografia digital e dados secundários. Os resultados têm sido objeto de aproximações sucessivas em função do aperfeiçoamento dos métodos e das mudanças que marcam essa realidade territorial (criação de novas unidades de conservação, homologação de novas terras indígenas, alterações locais de regras de ocupação de uso dos solos por zoneamentos e novos dispositivos legais etc.).

Os resultados globais apontam para cerca de 70% do território legalmente destinado a minorias e a proteção e preservação ambiental. Eles dão ênfase às áreas livremente e legalmente disponíveis para um uso agrícola intensivo, com remoção da cobertura vegetal inicial, sem condicionamentos a decisões de Conselhos Deliberativos, Consultivos, Gestores ou a planos de manejo, autorizações legais específicas e outros sistemas de controle dessa natureza, próprios das Unidades de Conservação, de Uso Sustentável e APAs que restrigem o uso de tecnologias e a ocupação das terras por parte dos agricultores. Essa situação apresenta grande variabilidade entre os Estados da Federação e os diversos biomas, com uma situação muito diferenciada no caso do bioma Amazônia. Como na realidade, mais de 50% do território nacional já está ocupado, por um processo secular em muitos casos, configura-se um enorme divórcio entre a legitimidade e a legalidade do uso das terras e muitos conflitos.

2 – Alcance Territorial de Unidades de Conservação e Terras Indígenas

Somadas, as Unidades de Conservação e as Terras Indígenas ocupam cerca de 27% do território nacional. Parte dessa área permite atividades produtivas como coleta de látex, de castanha, de fibras, pesca e pequena agricultura, mas exclui a atividade agrícola intensiva, com remoção da cobertura vegetal nativa. Durante a execução do presente trabalho foram criadas novas Unidades de Conservação e homologadas novas Terras Indígenas, por isso os resultados disponibilizados ainda não incluem as áreas propostas e aprovadas em 2009. Este cálculo também está subestimado, pois não inclui as Unidades de Conservação Municipais, as UCs previstas (mas ainda não decretadas), as áreas militares e diversas situações territoriais que limitam legalmente as terras para o uso agrícola intensivo na produção de grãos e agroenergia (como as áreas imobilizadas definitivamente pela ocupação industrial, urbana e energético-mineradora). Essas realidades poderão ser integradas no futuro, no andamento da pesquisa.

3 – Alcance Territorial da Reserva Legal

Sobre o restante de terras disponíveis incide atualmente o dispositivo da Reserva Legal, com porcentagens de reserva variando de 80% no bioma Amazônia a 20% na Mata Atlântica. Esse dispositivo imobiliza aproximadamente 32% do território nacional. O trabalho estimou o alcance territorial da reserva legal para cada Estado da Federação e em todos os biomas. A heterogeneidade de situação é grande. Somadas as Reservas Legais às UCs e TIs, temos cerca de 59% do Brasil dedicado à preservação e proteção ambiental (TABELA 1), com grande parte dessa área localizada no bioma Amazônia. O trabalho apresenta os resultados detalhados obtidos para cada bioma e estados da Federação. Esses resultados não incorporam alterações locais surgidas em 2009 como o zoneamento ecológico-econômico da BR 163, o Código Florestal de Santa Catarina etc.

TABELA 1: Alcance Territorial das Unidades de Conservação, Terras Indígenas e Reserva Legal. Disponibilidade de Terras Legalmente Agricultáveis


km2
%
UCs + TIs
2.294.343 26,95
Reserva Legal
2.685.542 31,54
Total
4.979.885
58,49
Disponível
3.534.992
41,51

Sobre essa área global, legalmente disponível para um uso agrícola intensivo, ainda incidem as restrições ligadas às Áreas de Preservação Permanente (APPs). Dois grandes tipos de APPs foram considerados no estudo: os ligados ao relevo e os ligados à rede hidrográfica. Existem outras categorias de APPs previstas pela legislação que não foram estimadas em seu alcance territorial. Este poderá ser um detalhamento futuro.

4 – Alcance Territorial das Áreas de Preservação Permanente - APPs

Para a quantificação das APPs associadas ao relevo, a pesquisa utilizou dados da Missão Orbital do Radar Topográfico - SRTM para obter uma base de dados numéricos homogênea. A partir desses dados calculou, na escala equivalente a 1:250.000, as principais categorias de APPs associadas ao relevo (áreas acima de 1800m, declives entre 25 e 45 graus, declives acima de 45 graus e topos de morro). Todos os dados numéricos e cartográficos obtidos são apresentados por bioma e por Estado da Federação.

Através de geoprocessamento, as APPs associadas à rede hidrográfica foram estimadas e quantificadas, a partir da base de dados da Agencia Nacional de Águas - ANA. Foram lançadas e calculadas as faixas marginais em função dos rios e dos biomas. Os resultados obtidos descontaram as sobreposições de faixas marginais no encontro dos rios e seus afluente. A cartografia da Amazônia é bastante deficitária. Esta primeira estimativa foi feita para uma cartografia equivalente ou compatível com a escala 1:1.000.000.

As sobreposições territoriais entre as APPs estimadas e mapeadas e as UCs e TIs foram calculadas e descontadas. Não foram contabilizadas as APPs englobando a área líquida e as faixas marginais de nascentes, lagos e lagoas, represas e açudes por falta de informação cartográfica adequada . O mesmo ocorreu com rios e cursos d'água menores, deltas e estuários e outras APPs lacustres e palustres (áreas inundáveis). Também não foram computados relevos isolados, linhas de cumeada e bordas de chapadas, por exemplo. Por tratar-se de um processo de pesquisa, esses cálculos deverão ser aperfeiçoados e completados no futuro.

Os resultados líquidos somam 1.448.535 km2, cerca de 17% do território nacional, correspondentes às áreas de APPs fora de UCs, TIs e eliminadas as superposições. É a primeira vez que se realiza uma estimativa do alcance territorial das APPs para todo o territorial nacional. Essa estimativa é muito sensível às escalas de mapeamento e esse número aumentaria se as escalas cartográficas dos dados utilizados fossem maiores. O site deste trabalho apresenta os resultados detalhados para cada bioma e Estados da Federação.


5 – Cenários sobre as Áreas Disponíveis Legalmente para o Uso Agrícola

No trabalho foram considerados alguns cenários sobre o cômputo possível das APPs e da Reserva Legal. Num cenário em que as áreas de APPs não podem ser incluídas no cômputo da Reserva Legal, teria - se números negativos no Bioma Amazônia e no Pantanal. Sem computar esses números negativos, a área disponível para a agricultura mais intensiva seria de 2.455.350 km2 (29%).

Se as regras existentes atualmente para inclusão das APPs no cômputo da reserva legal fossem aplicadas na totalidade do país, a disponibilidade dessas áreas agrícolas cairia para 25,6%, mas eliminaria os números negativos no bioma Amazônia, num total de 449.532 km2.

Considerando-se sua aplicação apenas na Amazônia, a única situação em que é permitido legalmente a incorporação das APPs no cômputo dos 80% destinados à reserva legal sem nenhuma restrição, a disponibilidade total de terras para a agricultura seria de 2.543.981 km2 ou cerca de 30% do território nacional.

Na hipótese dessa regra, válida para a Amazônia, ser estendida a todo o país, e na qual as áreas de APPs passariam a ser computadas na Reserva Legal sem condicionamentos, a disponibilidade de terras para a agricultura seria de 3.534.992 km2 o que representaria 41% do território. Esse acréscimo de cerca de 1.000.000 km2 ocorreria essencialmente fora da Amazônia já que lá a regra já é válida.


6 – O desafio do ordenamento territorial nas APPs

Embora várias leis e iniciativas visassem a proteção ambiental, elas não contemplaram em suas alterações mais recentes as realidades sócio-econômicas existentes, nem a história da ocupação territorial do Brasil. Existe um histórico secular de uso agrícola das terras no Brasil, marcado por áreas rurais consolidadas com base no que recentemente definiu-se como APPs. Essas medidas colocam na ilegalidade muitas atividades agrícolas praticadas em APPs como grande parte da produção de arroz de várzea no RS, SP e MA; de búfalos no AM, AP, PA e MA; do café em SP, MG, PR e BA; da maçã em SC; da uva e vinho no RS, SC e SP; da pecuária no Pantanal; da pecuária leiteira em MG, SP, RJ e ES; da cana de açúcar em SP, RJ, MG e NE; dos reflorestamentos em MG, SP, MA e TO; da pecuária de corte em grande parte no Brasil, da citricultura em SP, BA e SE; da irrigação no NE; da mandioca no NE e AM; do tabaco em SC e BA; da soja em MT, MS, GO, SP e PR, entre os casos de maior impacto social e econômico. Um dos primeiros desafios do ordenamento territorial está nos critérios técnicos de definição, caracterização e estabelecimento das APPs e do seu regime de uso, respeitando as particularidades sócio-ambientais dos biomas e as competências dos Estados.

Os zoneamentos ecológicos econômicos, no caso da Amazônia, podem localmente reduzir a exigência da reserva legal de 80% para 50% em áreas já desmatadas. Há muitas questões pendentes a serem definidas nesse caso. A primeira, talvez, é em que medida essa nova porcentagem continua incluindo a totalidade das APPs ou não? A segunda é como proceder em situações de amplo desmatamento histórico como no caso dos estados do Pará e Maranhão, por exemplo? Pode essa recomposição ser realizada com espécies florestais para fins comerciais, incluindo exóticas? A quem cabe o ônus dessa recomposição? Uma terceira questão é se essas regras devem aplicar-se ao bioma Amazônia ou aos limites da Amazônia Legal? A diferença territorial e a complexidade das situações é muito grande entre o bioma e a denominada Amazônia Legal. Outra questão ainda, é como proceder em áreas de expansão da fronteira agrícola, como no caso do Acre, sul do Amazonas e Rondônia, por exemplo. Qual a competência dos Estados nessa matéria no tocante a legislar sobre suas particularidades? A situação do Bioma Amazônia é muito diferenciada do resto do país. Ela deveria seguir tendo um tratamento que busque a meta do desmatamento zero, através da regularização fundiária, dos zoneamentos, de uma compatibilização das demandas adicionais por terras por parte dos setores ambientalistas, agrários, indigenistas, agrícolas, de infra-estrutura. Finalmente, são fundamentais as iniciativas de geração de mecanismos econômicos e de apoio tecnológico e financeiro para assegurar ganhos efetivos de produtividade nas áreas agrícolas já ocupadas na Amazônia, com crescimento vertical e não horizontal da produção, capaz de envolver e atender as demandas e necessidades da população regional amazônica, a exemplo do que já ocorre em outras regiões.

O caso da agricultura familiar e das pequenas propriedades rurais, em todo o país, exige também especial atenção no sentido do alcance territorial da legislação ambiental. Sua realidade territorial é mal conhecida em termos de biomas e localização nas APPs e os critérios utilizados em sua definição na legislação ambiental não são compatíveis com as estatísticas nacionais, dificultando essa avaliação. è fundamental, no caso da pequena agricultura, evitar-se dificuldades adicionais em termos de exigências territoriais e ambientais. Elas não podem inviabilizar ainda mais esses estabelecimentos agrícolas ao restringir-lhes o uso de seus recursos limitados ou ao impor-lhes uma situação de marginalidade em que a evolução tecnológica ou os ganhos de produtividade e rentabilidade seriam penalizados com a perda de determinadas vantagens em termos de legislação ambiental.

7 – Novas demandas adicionais por terras e territórios

As aproximações das disponibilidades de terras obtidas no âmbito do sistema de gestão territorial desenvolvido não são definitivas. A discussão da possibilidade de refinamento de cálculos e estimativas das áreas disponíveis não pode ser realizada sob o postulado de que não serão criadas mais Unidades de Conservação ou Terras Indígenas, por exemplo.

A perda de governança e os conflitos territoriais tendem a agravar-se dada a demanda adicional por novas terras da parte de vários segmentos da sociedade. São demandas ambientais, agrárias, indigenistas, quilombolas, agrícolas etc.

A demanda ambiental para a criação de novas UCs, corredores ecológicos, áreas de restauração ecológica e conservação prioritária da biodiversidade visa mais de 3.000.000 km2. Só no bioma Amazônia, as áreas consideradas de Prioridade Extremamente Alta para a conservação representam quase 719.000 km2. Entre Prioridade Alta, Muito Alta e Extremamente Alta essas áreas representam quase 1.500.000 de km2 adicionais só no Bioma Amazônia. Como compatibilizar essa demanda com a realidades sócio-econômicas regionais e a demanda por terras para outras atividades agrícolas, industriais-urbanas e energético-mineradoras?

A demanda de terras para atender toda a necessidade de colonização, assentamento e reforma agrária é da ordem de 1.600.000 km2, segundo estudos realizados incluindo áreas de reserva legal e infra-estrutura. É evidente que parte disso poderia ser tirado de áreas improdutivas já destinadas à agricultura, mas o processo de arrecadação de terras para a reforma agrária é extremamente complexo.

A demanda para criação e ampliação de terras indígenas situa-se entre 50 e 100.000 km2. A demanda de áreas para quilombolas chegaria a 250.000 km2, segundo estimativas do INCRA. A demanda agrícola para expansão de alimentos e energia até 2018, mesmo com a conversão de pastagens em áreas agrícolas e ganhos de produtividade, situa-se entre 100.000 e 150.000 km2.

Todas essas demandas territoriais deveriam ser objeto de estudos mais circunstanciados, por biomas e estados, para serem integrados na gestão territorial. Não é possível discutir-se disponibilidade de terras para a agricultura ignorando toda essa demanda complexa, que de forma setorial segue encaminhando e obtendo novas atribuições territoriais, de forma legal ou de fato.

Além disso, há de contar-se as demandas difusas e concentradas do crescimento das cidades, da infra-estrutura viária, industrial e energético-mineradora, a exemplo da implementação das obras do Programa de Aceleração do Crescimento - o PAC. Toda essa demanda adicional, numa estimativa preliminar, representa quase 6.500.000 km2, uma área equivalente a soma dos territórios da Argentina, Bolívia, Uruguai, Peru e Colômbia. É fisicamente impossível conciliar o uso atual e atender a totalidade dessas demandas futuras.

8 - Conclusões

O estudo da Embrapa vem dimensionando, estado por estado, bioma por bioma, o enorme desafio nacional para repactuar o ordenamento territorial, aprimorar a legislação ambiental, agrícola e agrária, e buscar soluções negociadas para construir-se um verdadeiro desenvolvimento sustentável. Esse processo de pesquisa deverá ser completado com avaliações do alcance social e econômico efetivo das legislações com alcance territorial, confrontadas às realidades do uso e ocupação das terras.

O sistema de gestão territorial estruturado segue sendo desenvolvido e está disponível para a sociedade brasileira e seus representantes e organizações realizar simulações, propor aperfeiçoamentos, examinar e simular cenários, seguindo os parâmetros da sustentabilidade entre as dimensões ambientais, econômicas e sociais.

A busca de soluções mais equilibradas e negociadas para o ordenamento territorial passa também pelo conhecimento do alcance territorial provável das propostas sugeridas. A prosseguir o quadro atual de ilegalidade, de insegurança para as atividades produtivas, a falta de ordenamento territorial e o confronto entre exigências ambientais e a legitimidade de demandas sociais e econômicas, todos perdem.

Fonte do Artigo: MIRANDA, E. E.; CARVALHO, C. A.; SPADOTTO, C. A.; HOTT, M. C.; OSHIRO, O. T.; HOLLER, W. A.; Alcance Territorial da Legislação Ambiental e Indigenista. Campinas: Embrapa Monitoramento por Satélite, 2008. http://www.alcance.cnpm.embrapa.br/


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